您当前的位置: 首页 >> 深化改革 >> 调查研究 >> 正文

舟山市农家乐管理立法可能性调查与探讨

作者: 来源:舟山市农林与渔农村委员会 发布时间:2018-07-19 14:22:42 浏览次数:154
  

王文辉 彭晏辉 刘栋 王乔林

《中华人民共和国立法法》修订后,赋予设区市部分立法权。根据相关要求,在前期深入调研的基础上,我委就农家乐管理立法可能性做了一些分析。我们将主要从我市农家乐发展现状、管理存在问题、立法利弊和国内相关工作立法现状几个方面汇报。

一、农家乐概念

根据《中华人民共和国国内贸易行业标准:农家乐经营服务规范(SB/T 10421-2007)》定义:“3.1农户(farmer)地域在乡村,以农,牧、渔业为主要职业的居民户,其“农户”的定义包含渔户、牧户。3.2农家乐(country inns and restaurants)农户利用乡村资源,农家庭院为载体,为消费者提供具有乡村情趣和农家生活为特色的餐饮、住宿以及劳动体验、休闲娱乐,观光度假等服务的经营实体,可有田园休闲型、山地景观型、生态文化型和产业基地型等模式,包括渔家乐、牧包乐等”。我市农家乐、渔家乐、民宿可统称为农家乐。

二、我市农家乐发展现状

(一)基本数据。今年4月普查数据显示,全市共发展农家乐集中村36个,农家乐经营户2681家,其中利用渔农村自有住宅等房产,从事住宿、餐饮等休闲服务的农家乐经营户2597家,以渔农业基地为产业支撑从事休闲服务的经营点84家;全市农家乐从业人员7513人,客房总数19992个,床位总数38367个,餐位总数40055个;休闲渔船204艘,总马力8250千瓦。2016年,全市渔农家乐营业收入21.9亿元,接待游客989.7万人次,同比去年分别增长15.1%9.1%

(二)主要特点。一是发展速度快,农家民宿经营形成一定产业规模。和五年前相比,产业主要数据整体规模翻了一番,年均增长20%左右;接待游客和营业收入年均分别增长15%21%二是经营业态集中,主要以住宿、餐饮等服务为主,占比96.9%三是依托重点乡镇(街道)、景区布局,分别占比79.2%66.3%四是农村原住民自主经营为主(农户型),工商资本开始注入(工商资本型)。据统计,全市工商资本型农家乐有540家,占总数的20.8%(全省平均7.2%),主要集中在普陀山镇(423家)。

三)管理现状。目前,因为没有专门行业法律,根据农家乐需要投入房屋、土地、人员等要素,具备旅游、住宿、餐饮等经营功能特征,分别公安、消防、旅游、卫生、市场监管、税务等部门依法管理。我委是从促进渔农村经济发展角度管理,主要起指导协调作用。

三、农家乐管理存在问题

主要存在三个方面的问题:

(一)多头管理从管理现状和经营要素来分析,公安、消防、旅游、卫生、市场监管、税务、国土、渔业、农林部门等部门都有管理职责,但每个口子管理的范围都比较窄,都是依据各自的行业法律、法规、规章(以下统称为法规)进行管理,存在一定的交叉权责和权责空挡。农家乐作为一个快速发展的新型行业,多头、交叉管理存在审批环节繁杂无序的明显缺点。

因为缺乏专门行政许可设定依据,许可也无从谈起;因经营起点低,存在大量违法违规经营现状。最新数据显示,我市证照齐全占比仅50.3%,而且主要是集中在工商资本经营户(如普陀山镇),朱家尖景区占比仅22.8%。行政机关也缺乏及时有效的管理手段,近半经营户(点)都没有齐全(或无)证照,也无法及时获得相关信息,只能依赖在检查、投诉等有限获得方式进行依法管理(处罚);即便如此,也仅仅可能是某单方面的管理,而且还存在发现问题而非职权范围最终不了了之的情况,客观上也可能助长其无序发展。

(二)标准不适。而且以各行业专业法要求,对农家乐可能存在标准“过严”的问题。如消防方面的要求,根据国家标准《建筑设计防火规范》GB 500162014201551日起实施)中对一般民房防火建设材料、防火设施、防火通道、配电情况等均进行了详细规定(如其中5.5.2.建筑内的安全出口和疏散门应分散布置,且建筑内每个防火分区或一个防火分区的每个楼层、每个住宅单元每层相邻两个安全出口以及每个房间相邻两个疏散门最近边缘之间的水平距离不应小于5m。);根据《浙江省人民政府办公厅关于确定民宿范围和条件的指导意见》(20161212日发布),其中对消防通道要求表述为“疏散楼梯可采用敞开楼梯间或室外疏散楼梯,采用敞开楼梯间的,客房门应安装闭门器。疏散楼梯净宽不应小于1.1米;确有困难的,不得小于0.9米”, 《渔农家乐休闲旅游服务质量规范》DB 3309/T 512012(舟山市地方标准)对消防通道要求相关表述为“ A.1  疏散楼梯不应少于2部,当建筑总层数为3层及3层以下且单层建筑面积不大于500平方米时疏散楼梯可设置1部,楼梯宽度应在0.9米以上”(标准低于国标和省标),用民房改建而来农家乐防火条件是难以达到要求的。

(三)法律限制。最大的法律限制是《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)相关规定,其第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”该类型的土地除非用于企业的建设外,不得用于非农建设,也不得出租出让。这使得宅基地、耕地的使用受到了极大的局限。一些农户开办了小型的农家乐,出于对经济利益的追求,未经过任何相关批准和审核就将自家附近的鱼塘和田地等用于经营农家乐;在农业用地上进行了非农业建设,这些所谓的农家乐用地的行为已经突破了该条限制。这种擅自更改土地用途的行为很容易造成集体土地的规划混乱,以及耕地的流失。如果土地受让人在受让承包经营权后改变用途,则会造成农用地的减少,破坏有限的耕地资源。

四、立法利弊分析

(一)立法有利面分析。农家乐管理方面立法,如果立法,对多头管理和标准不适问题迎刃而解,将极大促进农家乐规范和有序发展。

1.规范化管理。可依法指定许可(或备案)部门,由政府部门内部协调,一次性告知办理事项,甚至做到一站式服务,同时也可以及时掌握兴办情况,及时有效地进行业务指导和管理。根据经营范围和规模,设立专门的标准,对分散经营点可以适当降低标准和要求,或设立过渡期等等;对部分处于“灰色地带”农家乐走向阳光也大有裨益,还有利于高效使用引导资金等等。

2.集中处罚权。根据目前行政执法改革,已经有相当部分原来分散在各部门的行政处罚权集中到某一部门或少数几个部门。如我委就有13项林业行政执法权移交给综合执法局,如果以立法形式将农家乐行政处罚权集中到某个(或少数几个)行政部门,将极大提高行政执法效率。

3.合法使用土地。《土地管理法》第六十三条几乎切断了开办农家乐额外用房、用地潜在希望。如果国土部门按照《土地管理法》去追究的话,那农家乐只能利用自家农房和庭院提供有限的经营,只能停留在小、散水平,规范化管理难度更大。如果有法规很好地避开该问题,使得农家乐用地合法,那将会极大释放该行业投资潜力,可以极大提高经营规模和经济效益。

(二)立法弊端分析。

1.土地合法性问题难解。《物权法》第二条规定:”本法所称物权是指权利人依法对特定的享有直接支配和排他的权利,包括所有权、用益物权和担保物权。“《物权法》第一百二十四条规定:”农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地,依法实行土地承包经营制度“第一百二十五条规定:”土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有的占有、使用和收益的权利“.《物权法》上述这些规定明确规定了农村土地承包经营权的物权性质,并规定了农村土地承包经营权的基本权利内容,《物权法》将土地承包经营权规定为用益物权,所以按理农户就具有对自己承包的土地,林地等进行使用和收益的权利,至于怎样的使用和收益不应该予以限制;按照用益物权的精神理解,农家乐这种经济形式是合理的,农户应该有权利对于自己承包的土地进行使用和收益。但《土地管理法》第六十三条仍然难以很好地规避。

2.立法法理依据稍显不足。《中华人民共和国立法法》第七十二条第二款“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规,法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的,从其规定”。结合我市农家乐管理方面具体案例,关键是如何理解“城乡建设与管理”。 全国人大法律委员会在关于《立法法》修正案(草案)审议结果的报告中做过这样的解释:“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项,范围是比较宽的。比如,从城乡建设与管理看,就包括城乡规划、基础设施建设、市政管理等。”(《第十二届全国人民代表大会法律委员会关于〈中华人民共和国立法法修正案(草案)〉审议结果的报告》)。

3.现阶段立法可能不利于行业发展。从行业规范管理角度立法好处显而易见,但具体到我市来分析,2016年全省农家乐共15611家,我市2559家(最新数据是2597家),我市证照齐全占比50.3%(全省平均74.3%);如果一旦立法,将有大批的农家乐要依法取缔关闭,不利于我市渔农民就业和增收,也增加了社会不安定因素,也与国家引导渔农村人员相对固定在当地和增加财产性收入,以及当前各级政府鼓励开办农家乐大政策不符。从这个角度分析,立法后,虽然管理轻松容易了,但可能没有促进该行业发展。

五、国内相关立法现状介绍

(一)全国立法现状。成都是农家乐的发源地。2004 年,成都市出台了《成都市农家乐旅游服务暂行规定》(200511日生效)对于农家乐的基本状况、条件以及审批手续进行了规范。201311月初,四川修订并出台《四川省旅馆业治安管理办法》(背景是《旅游法》修订后放宽了接待旅游相关条件),改变了农村土地受限而拿不到消防合格证状况。查到资料显示,目前出台农家乐省级行政规章只有四川和湖南(湖南没有查阅到具体法规)。山东省济南市出台文件,鼓励引导大学生、外出务工农民等投资创办家庭农场,禁止城镇居民经营家庭农场。2015广州出台一个《农家乐管理办法》(其实是办公厅的一个规范性文件),从旅游角度予以规范。各省各地出台了大量的规范性文件,特别是2013年中央一号文件出台鼓励经营创办家庭农场,各地方政府对于农家乐都是持鼓励和扶持态度,但因为《土地管理法》第六十三条刚性规定,出台政府规章者极少。

这些出台的政府规章,还存在一些矛盾或违法嫌疑。《成都市农家乐旅游服务暂行规定》规定了农家乐用地必须符合乡镇土地利用规划,任何人都不得擅自改变土地使用性质,农家乐房屋属农村居民住宅,不能因用于旅游服务而改变其性质。将农家乐作为发展旅游服务的一部分,旅游是一种包含住宿、餐饮和娱乐的综合性服务,属于第三产业,两者其实是相互矛盾的。《四川省旅游业治安管理办法》将农家乐、家庭旅馆等全部纳入旅馆类,也是试图通过规范的管理将农家乐整个纳入旅游业的范畴,也改变了土地或农民住宅功能。

鉴于此,有学者呼吁放开土地管制,并提出对《土地管理法》第六十三条重新解释。农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设,但是,符合土地利用规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。显然,将自己承包地转为建设用地开办农家乐存在较大风险,可行性比较低,现实中也极少发生。我国农村集体土地可以分三类,即农用地、宅基地和建设用地,建设用地包括乡镇、村企业用地和乡镇、村公共设施、社会公益事业用地。对建设用地也进行重新解释,认为农业(林业)建设用地应灵活地理解为以农业收入为主的各种用地。

(二)我省相关规定。浙江省部分行业农家乐进行了规范。2015925日省第十二届人大常委会审议通过的《浙江省旅游条例》,第三十一条规定“利用城乡居民自有住宅开办接待旅游者住宿的民宿,具备相应条件的,公安及其消防机构、卫生计生、食品药品监督、环境保护等有关部门应当发放相关的经营许可”。《浙江省人民政府办公厅关于确定民宿范围和条件的指导意见》(浙政办发〔2016150号)明确提出了开办民宿的范围和基本条件。浙江省公安厅出台了《浙江省民宿(农家乐)治安消防管理暂行规定》,明确了开办民宿(农家乐)的治安管理和消防安全的基本要求和标准。《浙江省人民政府办公厅关于全面推进农家乐规范提升发展的意见》(浙政办发〔2016131号)文件,明确推进农家乐合法经营、规范经营任务。《浙江省农家乐服务星级划分(省地方标准)》也将修订。其他规范性文件还有很多,不一一列举。

(三)我市相关探索。我市农家乐产业起步于上世纪90年代中后期,也历经发展初期、规范提升和转型升级三个阶段。舟山市政府先后于200720112015年出台了《关于加快发展休闲观光渔农业(渔农家乐)的若干意见》、《关于全面提升发展渔农家乐休闲旅游业的若干意见》、《关于促进舟山群岛新区渔农家乐休闲旅游业转型升级的若干意见》。2015年,我委通过广泛调研和意见征求形成了“舟山市渔农家民宿管理办法”(原拟以两办发文,缺乏上位法规、文件支持而未果)。“办法”阐述了出台目的,从规划要求、经营主体、经营场所、基本设施、消防安全等五方面明确了渔农家民宿的准入条件和标准,并根据各方面要求,明确了渔农家民宿的审批办证程序,为农家乐申领治安特种行业许可及其它经营执照提供指导;对农家乐守信经营、合理收费等各方面进行了规范,并明确了管理、救济机制和帮扶政策。

六、相关工作建议

从去年年底全省农家乐摸底调查数据分析,我市在数量上已经属于第一梯队;我市农家乐经营户证件齐全占50.3%(最新数据,其中556家为无证经营,占21.4%,去年年底统计为701家,证照齐全率不足1/3),远低于全省的74.3%2016年摸底数据)的平均水平;而我市资本型农家乐占比20.8%,远远高出于全省7.2%的平均水平,全省工商资本型农家乐营业执照占比94%。两相对比,更说明我市农家乐在引导提高营业执照持有率方面工作需要加强,而这是规范管理的起步阶段。

农家乐管理立法在管理农家乐方面的确有明显效果,在此之前,我市在规范管理方面还有很大的提升空间,包括提高证照率、建立协调联动机制、建立各类专项检查制度等。另一方面,现阶段立法可能造成对农户型农家乐从业者较大的打击,因为他们更难办理营业执照,可能与扶持渔农民增收愿望背道而驰。综合分析,我们更倾向于呼吁国家层面对《土地管理法》第六十三条进行重新解释,省级层面进行立法,并给予各地适当的缓冲期,或建立试验区域。

返回】 【打印