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关于优化我委综合行政执法组织结构的设想

作者: 来源:舟山市农林与渔农村委员会 发布时间:2018-03-13 09:33:33 浏览次数:295
  

翟金强 彭晏辉 陈海芬

行政执法主要包括行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政裁决、行政确认、行政奖励及其他行政权力。其他行政权力主要包括行政调解、行政监督检查、非行政许可审批、年检、备案和权力类审核转报等事项。

为实现决策权、执行权、监督权相互制约、相互协调的设想,各地各部门都深入推进以行政处罚职能相对集中为主要方向的行政执法制度改革。2008年农业部推进处罚职能相对集中的执法改革,我省农业系统早在2003年就率先开展综合执法改革,我市于2003年成立了“舟山市农业综合行政执法支队”,实现行政处罚职能的集中统一。

随着政务服务网建设为主要抓手的行政体制改革深入推进,相关配套制度出台,对行政执法提出了新要求;主要体现在要求所有行政执法严格遵守执法程序和要求对各类行政执法进行统筹安排。本文在分析我委执法存在问题的基础上,结合新形势和新要求,提出建立综合行政执法支队与各处室“嵌套”结构的组织模式。供决策参考。

一、我委行政执法现状

我委作为农林行政主管部门,执法范围广,主体多,事项多,部分带有较强的专业性,综合执法力量偏弱。

(一)执法范围广。作为农林业行业主管部门,我委行政执法涉及农林业行政许可,行政监督,违法行为查处等方方面面。随着法治建设推进,法律法规不断完善,执法事项还有进一步增加趋势。如近两年农产品质量安全和渔农村集体资产管理方面的法律法规出台等。

(二)具体事项多。按照全省农林系统梳理行政权力农业有737项、林业257项,共计有1017大项,具体办理事项稍大于该数目(部分还有细分子项没统计)。具体到我市,共计有530项具体执法事项(数据采集于2017721日,时常在调整)。

(三)执法主体多。包括法定职权和法律法规授权,我委(属)共有5个执法主体。法定职权有舟山市农林与渔农村委员会、舟山市森林公安局(部分),法律授权执法主体有浙江省舟山市植物检疫站、浙江省舟山市森林植物检疫站、舟山市动物卫生监督所。农机监理站和种子站可受委托执法,普陀山森林派出所市森林公安局派出机构,可代表委或森林公安局开展行政执法。

(四)部分执法专业性较强。农林业行业特点决定了农林业行政执需要较强的专业知识背景。如动植物检疫、防控涉及动植物检疫方面的专业知识,陆生野生动植物资源保护监管涉及陆生野生动植物识别、救助、养护方面专业知识,陆生野生动物疫情防控监管涉及疫情监测、防控方面专业知识,渔农村集体三资监管涉及财务审计专业知识,农业机械安全监管涉及农业机械方面的专业知识等。虽然一些抽检检测可以送检,但日常大量的监督执法仍然需要专业知识支持。生猪定点屠宰监督管理由商业部门划入农业系统,大部分也是需要行业专业背景原因。

(五)综合行政执法力量较弱。我委综合行政执法主要承担部门有2个,即农林综合行政执法支队和森林公安局,农林综合行政执法支队主要承担农业综合行政执法和森检行政执法,森林公安局主要承担林业综合行政执法。综合行政执法改革以来,将行政处罚、行政强制类行政执法相对集中,2003年成立农业综合行政执法支队,编制13人,农业、农机、农经站均有编制人员(相关处站缩编)划转;后经多次调整,将森检站职能并入成立农林综合行政执法支队,人员逐步扩大到18人。但目前,市农林综合行政执法支队执法人员实际只有3人在岗。市森林公安局人员5人(普陀山森林派出所5人),编制岗位完整。

二、综合行政执法存在的主要矛盾和问题

现行组织结构难以满足行政执法要求。主要存在以下三个方面的矛盾和问题。

(一)部分人员执法水平难以满足行政执法要求。

行政执法工作要求越来越高较高。《浙江省行政执法证件管理办法》要求所有行政执法均需持有行政执法证件;浙江省政务服务网对各类行政执法事项均作了详细的程序设置。2016年出台的《浙江省程序办法》,对行政执法程序进行了规范。政务服务网建设的配套制度要求对许可事项进行“事中事后”监管,都对各类行政执法提出了资格、程序、时效、方式等方面的要求。随着全面依法治国战略深入推进,法律法规出台和各项配套制度的订立,行政执法要求会越来越严格。

部分执法人员执法水平还亟待提高。在平时法制监督工作中,部分处室认为行政执法是综合行政执法部门的工作,将行政执法等同于行政处罚。如在要求各处室参加行政执法资格培训和考试时,部分工作人员认为执法证件可有可无,不认为行政监督检查也属于行政执法。也因认识不足,学习法律知识和遵守相关法规制度意识不强,忽视行政执法必要的资格、程序,部分制度也难以落实到位。

(二)综合行政执法队伍难以承担设计要求。

综合行政执法要求也越来越高。《农业部关于全面加强农业执法扎实推进综合执法的意见》(农政发[2008]2号)“(八)健全农业执法体系。要创新农业执法体制机制,整合资源,形成合力。相对集中行政处罚权,扎实推进农业综合执法,建立以农业综合执法机构为主干、与法律法规授权机构执法相结合的农业执法体系”;《浙江省农业行政执法协调协作制度》(浙农专发〔2009113号)文件,第四条“按照依法有效,有机结合的原则,农业行政主管部门应建立农业行政执法联席会议制度。(一)工作机构:联席会议成员单位由农业综合执法机构、法律法规授权机构、法制工作机构和相关管理机构等部门组成。···下设办公室,办公室设在农业综合执法机构”。《浙江省农业系统随机抽查监管办法(试行)》(浙农政发〔20168号)第五条“随机抽查监管工作按照属地管理原则,由各级农业行政主管部门负责组织实施;其所属的农业执法机构会同行业管理机构负责建立检查对象和执法检查人员名录库,依法组织实施抽查监管,并向社会及时公开随机抽查结果,以及推送相关失信记录等具体实施工作”。第九条“农业执法机构应当会同行业管理机构制定随机抽查工作年度计划,并负责组织实施”。随着政务服务网建设深入推进,各项配套措施出台,对综合行政执法机构要求只会越来越高。

综合行政执法队伍薄弱我委综合行政执法队伍有两个,即市农林综合行政执法支队和市森林公安局,其中森林公安队伍编制岗位完整,包括市森林公安局和普陀山森林派出所共10人。综合行政执法支队成立以来,经多次调整,目前实际在岗人员只3人,综合执法力量薄弱,难以承担对整个大农业行政执法“主干”作用,也难以组织“随机”抽查执法。

(三)现行行政执法组织比较松散。按照“三定”方案设置,综合行政执法支队侧重执法检查和执法查处职能,各处室侧重业务指导管理职能。现行组织结构,综合行政执法与各业务处室行政执法联系较为松散。

松散的执法组织造成行政执法造成2个问题:1)行政监管执法人员容易发现案源,而对行政执法理解较为模糊,不熟悉办案程序;2)工作要求高,行政处罚事项多、而综合行政执法相对办案人员少、案源少、专业知识不足。

各处室实行行政监管过程中,频繁、深入与行政相对人接触,相对更容易发现案源;却对执法办案程序、文书制作等方面比较生疏,主观上也不想办案,惧怕办案,往往将羁束类执法弱化为自由裁量,口头警示了事(行政执法可分为羁束行政执法和自由裁量行政执法,羁束行政执法是法律法规对需执行的事项有明确、具体的规定,执法者必须严格按法律法规的规定执行)。而另一方面,综合行政执法机构较难主动发现案源。综合行政执法支队近年来主要案源是农林业投入品抽检发现,林业行政执法主要案源是举报。各专业领域如植检、动检、畜牧、农机监理、农经等方面多年来没有办案件。

三、现行执法组织结构对工作不利影响

行政执法缺乏一个协调、统领机构,造成部分制度难以落实,部分工作疏漏,现行执法组织结构难以胜任工作要求。主要有:

(一)部分工作错位。在政务服务网建设过程中业务处室对执法流程不熟悉,造成部分执法流程设置、岗位文书不合理,而综合执法支队对具体业务又不熟悉,还时常发生互相扯皮现象。在政务服务网基本建成的情况下,行政执法事项根据需要调整,如涉及行政处罚自由裁量系统和网上办理系统,应主要由行政处罚机构来管理,做到根据需要及时调整(政务服务网建设和相关平台管理一直由政策研究与法规处在负责,许可处已经实行自行管理)。

(二)部分制度无法落实。“事中事后”监管制度按照要求,各业务处室应承担起行政监督执法职能,但实际操作过程中,行政审批处将许可事项告知业务处室,后续较难监管。“双随机”执法,因为执法支队人员少,执法人员难以随机选择;因行政相对人可能存在多个相关领域的生产经营事项,可能造成多处室多人次执法,难以实行执法对象“随机”,难以实行制度安排。

(三)办案效率低。主要体现在办案数量少,许可事项大部分有事中事后监管执法,而此类执法都应该在“舟山市内政务工作平台”有所体现,但我委实际许可事项多,而在该平台录入非常少,部分处室没有履行事中事后监管执法职责。综合行政执法支队成立以来,行政处罚办案质量得到了质的提升,但总体办案量较少。2014-2016年四年期间,我委共办理行政处罚案件16件,农林办件量分别为412件,扣掉属地管理因素,案件量总体偏少。综合行政执法案源少前面已经分析过。

四、优化综合行政执法组织结构设想

我们设想建立一支对全委行政执法具有组织、协调、组织、指导功能的执法组织,与各处室联系更为紧密。

(一)建立支队与执法处室“嵌套”组织模式。“嵌套”模式就是利用现有组织结构,将综合行政执法组织“延伸”到各业务处室,对各处室执法人员实行“双重”领导。各处室在做好本职工作以外,行政执法方面接受综合行政执法的指导,在各处室设置相对固定的岗位人员,同时受综合行政执法支队的领导。

(二)“嵌套”模式作用。该模式中心思想就是统筹安排全委农业行政执法。有几个方面的作用:

1.统筹执法力量。我委综合执法支队力量薄弱,可将分散在各处室的执法力量进行统筹,根据具体任务需要,特别是在行政处罚、强制办案时可以适当调用各处室执法力量,同时可兼顾落实执法人员“随机”制度。

2.统筹执法安排。农业方面的执法事项包括农机、畜牧、农经、植检、森检等方面,可以进行全委统筹安排,避免可能对同一相对人多事项“多头”执法现象发生,也能有效落实“双随机”执法制度。

3.提升执法水平。随着支队对各处室执法力量指导、培训,各处室执法人员对办案流程的熟悉,各处室执法人员也能克服办案畏惧心理,能促进其对行政执法的理解,能有效促进各处室执法水平的提升,特别是植检、动检、森检、农机监理为主体的案件办理水平;同时也能解决支队在各领域专业知识不足问题。从而提升我委整体执法水平。

4.提升办案效率。理论上会提高办案数量,各处室的执法人员在平时监督检查、业务指导时,能发现更多问题,能有效解决综合执法支队案源不足问题;随着执法水平提高,办案效率也会得到提升。

(三)制订相关配套制度。主要是制订行政执法“协作”制度。明确“双重领导”的组织结构,相对固定各具备执法功能处室执法人员,建立支队与各执法人员、各处室“联席”制度。制订支队对各执法处室执法指导、培训、督促等制度;执法人员还可参与法制口子的对办案监督类的培训,共同努力,共同提升我委执法水平。

林业行政执法方面。可参考综合执法支队优化模式,由森林公安统筹林业行政执法,承担“双随机”要求的执法力量、执法事项统筹职能。

通过综合行政执法力量延伸到各处室,各处室执法力量参与到综合行政执法中,双方互相协作,互相促进学习,可大大加强我委行政执法力量,整体提升我委行政执法水平,如果该模式推广到全市农林系统,可提升我市农林业法治化水平。

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