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浅谈如何加强农业项目的规范化管理

作者: 来源:舟山市农林与渔农村委员会 发布时间:2017-12-22 11:24:14 浏览次数:505
  

於淑燕 杨珊君 汪洁

近年来,在中央强有力的支农惠农政策推动下,农业投入快速增长,在加快农业基础设施建设,提高农业的综合生产能力,促进农民增收方面取得了明显成效。随着农林业项目投入的不断增加,项目管理的任务越来越重,要求越来越高,责任越来越大。但在项目管理的过程中始终存在不可忽视的薄弱环节及问题。因此,本文拟从我市农业项目管理存在的问题及其改善对策展开探讨。

一、现阶段农业项目管理存在的问题

(一)农业项目前期工作不规范。一是可研报告、初步设计编制不规范。可研报告、初步设计不按要求编制,不按项目可研批复进行设计,扩大或减少(降低)建设规模和标准。二是项目不具备开工条件而开工。有的项目在建设用地、规划许可、开工许可、消防、环评等手续不完备而仓促开工。三是工程开工时间滞后。农业部《农业基本建设项目管理办法》要求投资计划下达6个月内必须开工,如有特殊原因,可申请延期2次,每次不超过3个月。我市部分项目存在开工滞后的问题,个别项目严重滞后,有的项目在下达投资计划56年后仍未开工。四是项目实施过程中存在重大变更。个别项目批复后不经报批,擅自变更项目的建设内容等。

(二)项目完工验收不及时,资产移交不规范。一是项目工程完成后,没有及时组织单项工程验收或整个项目的初级验收。二是项目档案资料收集不齐全、不规范。三是具备竣工验收条件的未能及时向主管部门提出竣工验收申请。四是项目竣工验收后,所形成的固定资产没有及时移交给项目使用单位,有的移交手续不完整、不规范。

(三)项目资金使用管理不规范。项目管理基础工作较薄弱,项目实施单位没有健全的项目管理制度,有些项目实施主体责任心不强,忽视专项资金的严肃性,对项目资金使用管理重视不够。财务人员对项目管理有关规定不熟悉,项目资金未实行专户管理或专帐核算。存在违规大额支付现金、白条入帐、违规截留、挪用专项资金等问题,使农业建设专项资金不能使用到位,项目实施达不到预期目标。

(四)项目运行和后期管护不容乐观。我市项目后续管护和运转工作比较薄弱,导致部分项目不能发挥长效作用。目前,据我们了解的情况全市已建成的项目,有相当一部分没有正常运转,造成了设备闲置和浪费。如:防疫、检疫设施建设、基层动物防疫站、有害生物预警、农产品质检站等大部分仪器设备闲置。

(五)项目监管力量薄弱。项目管理机构设置不健全,项目管理人员专业素质有待提高。农业建设的项目管理人员大多是由行政岗位或技术岗的人员来担任,缺乏项目基本建设程序、建设财务管理制度等的知识,项目监管力不从心。

(六)农业项目绩效评价的机制不健全。由于绩效评价工作才刚起步,可借鉴的经验不多,许多部门及管理人员对绩效评价还不了解,对绩效管理的意义认识不清,绩效评价的长效机制缺乏。评价指标体系不完善,大部分地方只是对少数项目建立了相应的评价指标,且设计的考评指标不是十分合理,绩效考评后,没有进行跟踪检查,整改落实不到位。

二、加强农业项目规范化管理的对策

(一)认真做好项目前期工作,规范前期工作程序。

1.项目建设单位认真做好项目的前期准备工作,基建项目一定要落实好建设用地,按规定到土地、规划、建设等有关部门办理相关许可,处理好与各有关方面的关系,解决好建设用地范围内的农户搬迁、林地、用水、用电、道路、环保等多方面的问题。非基建类农业项目,要严格按发布的项目实施指导意见组织项目申报、评审和立项,建立项目储备库,抓好项目筛选。

2.规范项目前期工作程序。项目的前期工作包括:项目建议书、可研报告、初步设计的编制、申报、评估及审批,以及开工报告、完成施工图设计、进行建设准备工作等。首先项目建设单位根据需要提出项目建议书,由建设单位或建设单位委托有相应工程咨询资质的机构编写;项目建议书批准后,建设单位在调查研究和分析论证项目技术可行性和经济合理性的基础上进行方案筛选,编制可行性研究报告;农业建设项目可行性研究报告原则上由具有相应农业工程资质的单位编写,技术和工艺较为简单、投资规模较小的项目可由建设单位组织专业人员编写。可研报告批准后,建设单位根据可研报告和审批部门的意见,委托有资质工程咨询单位编制初步设计或实施方案。项目初设或实施方案经主管部门批准后,即可组织项目施工建设。3.在投资计划下达或初设批复后及时开工。4.对于项目建设中变更建设地点、变更建设性质(新建变成改扩建或改扩建变成新建)、变更建设单位、变更建设内容、变更建设标准、变更建设规模、初步设计概算的总投资变更超过立项批复的10%以上(含10%)和施工图预算总投资变更超过批准初设概算总投资的5%以上时,必须经项目批复部门批准后方可建设。

(二)实行农业项目全程监管,不断提高项目建设质量。

1.加强过程督查。项目立项后,农业部门要组织项目建设单位及时编制项目实施方案,扎实开展项目建设的跟踪指导;加大项目实施过程的监督检查力度,制定督查方案并认真组织督查,督查项目的质量和进度,发现问题及时督促解决。

2.严格核查验收。项目实施完成后按规定时间、程序和要求组织项目验收。一要明确具备项目竣工验收的条件:一是完成批准的项目可行性研究报告、初步设计和投资计划文件中规定的各项建设内容;二是系统整理所有技术文件材料并分类立卷,技术档案和施工管理资料齐全、完整。主要包括:项目审批文件和年度投资计划文件,设计(含工艺、设备技术)、施工、监理文件,招投标、合同管理文件,基建财务档案(含账册、凭证、报表等),工程总结文件,勘察、设计、施工、监理等单位签署的质量合格文件,施工单位签署的工程质量保修证书,工程竣工图等;三是大型基建项目土建工程质量经当地建设工程质量监督机构备案;四是主要工艺设备及配套设施能够按批复的设计要求运行,并达到项目设计目标;五是环保、劳动安全卫生及消防设施已按设计要求与主体工程同时建成并经相关部门审查合格;六是工程项目或各单项工程已经建设单位初验合格;七是编制了竣工决算,并经有资质的中介审计机构或由当地审计机关审计。二要做好竣工验收前的准备工作。一是建设项目在竣工验收之前,先由建设单位组织施工、监理、设计及使用等有关单位进行初验。二是初验前,由施工单位按照国家规定,整理好文件、技术资料,向建设单位提出交工报告。三是建设单位接到报告后,应及时组织初验。初验不合格的工程不得报请竣工验收。四是初验合格并具备竣工验收条件后,建设单位应在15个工作日内向上级农业行政主管部门提出竣工验收申请报告。五是竣工验收申请报告应依照竣工验收条件对项目实施情况进行分类总结,并附初步验收结论意见、工程竣工决算、审计报告。六是竣工验收申请报告应规范、完整、真实。三要规范项目验收程序。坚持验收工作原则:要根据权限组织验收,按规定组成验收小组,按程序进行验收,实事求是进行评价。一是组成验收组。验收组成员人数为5人,其中工程、技术、经济等方面的专家不得少于2/3。二是认真听取项目建设工作报告。三是核查财务账目和工程档案。四是实地查验建设情况。五是形成竣工验收报告。竣工验收报告包括:项目概况、资金及财务管理情况、土建或田间工程情况、仪器设备购置情况、制度建设、操作规程及档案情况、项目实施与运行、效益与建设效果评价、存在主要问题、验收结论与建议。六是填写竣工验收表。七是向使用单位移交固定资产。

(三)加强和规范项目资金管理,切实提高资金使用绩效。

一是建立专帐,专人管理,专款专用,任何单位和个人不得挤占、挪用、套用、滞留、截留项目资金。项目资金严禁用于工资、津贴补贴、福利和办公费等开支。除上级有明确规定外,严禁以各种名义计提项目管理费和奖励性支出,不属于项目建设内容的投资严禁在项目中列支。二是规范账务处理,对于会计科目设置不规范的,要及时调整会计科目。三是项目资金须根据项目种类和性质按计划和工程进度付款或报账,对于基建项目建设单位应按工程价款总额的5%-10%预留工程质量保证金,在建设项目按批复文件完成全部建设任务并通过初验后,将工程质量保证金部分拨付至项目建设单位。付款和结算方式一定要按合同执行。四是建立健全内部管理制度,对项目支出的原始凭证要严格审核,项目资金支出符合项目批复的初设概算预算,使用有效合法票据,严禁白条入账和大额现金结算。

(四)加强项目运行和后期管护工作。一是对竣工验收后项目,应当明确管护主体,及时办理移交手续;二是监督管护主体应建立健全各项运行管护制度,保证项目正常运转,长期发挥效益;三是切实落实好运行和管护资金,对于全额拨款的行政事业单位实施的农业项目,各级财政应在部门年度预算中安排一定的运行管护经费。

(五)构建完善的农业项目监管体系。一是完善全方位、多层次的监管主体体系,保证决策、执行和监督三分离原则。具体地说,农业项目的监管主体应包括投资主管部门、财政部门、审计部门、建设主管部门、农户、各级人大及社会公众等。二是建立“四位一体”的监督目标,即要实现“全程监管、透明监管、法制监管、高效监管”四位一体的目标,全程监管,不仅要对项目实施过程进行评价和监督,也要对项目前期的准备工作进行评估和审查;透明监管则要实现信息的公开性和政务的透明化,防止暗箱操作;法制监管是将项目监管纳入法制化轨道,提升监管的权威性;高效监管更多的是重视在保证质量和效率的前提下,实现低成本监管。

(六)强化农业项目资金绩效评价,完善绩效考核办法。加强宣传,营造绩效评价氛围,引导项目主管部门和项目实施单位增强绩效评价意识,树立过程与结果并重,效益优先的绩效管理理念。完善农业项目管理和资金使用绩效评价机制,全面客观评价项目资金分配使用、项目监管、任务完成和实施效果等情况。市在各县(区)自评的基础上,重点就组织领导和责任制度的落实情况、项目信息的公开情况、项目资金使用的规范情况、跟踪指导检查的到位情况、竣工验收的及时合规情况以及后期运行效益的发挥情况、目标任务的完成情况等方面内容开展集中评价。建立健全绩效考评指标体系,逐步建立项目资金安排与资金管理绩效考核相衔接的资金分配管理制度。

 

(作者单位:舟山市农林与渔农村委员会)

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