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农业行政执法协作通报机制探析

作者: 来源:舟山市农林与渔农村委员会 发布时间:2017-11-21 14:23:30 浏览次数:66
  

王玉峰 詹信良 时德文

 

随着我国市场经济不断深化,农业投入品、农产品流通已经不局限于一城一地,各种假劣农业投入品和农产品跨区域违法行为必然会出现,势必影响我国农业生产安全和人民群众舌尖上安全,具有行政监管职责的农业部门必需加强研究,着力构建跨区域农业执法协作通报机制,建成信息共享、部门联动、跨区域协作办案,形成打击违法行为合力,最大限度地遏制假劣农业投入品、农产品对社会危害。本文试图通过对我市农业执法实践中出现的困惑及分析,提出建立部门联动、区域协作的农业执法协作通报机制的设想,以供领导和同行参考。

一、农业行政执法的困惑

19972, 我市定海区率先在全国成立了农业综合行政执法机构(定海区农业综合行政执法大队),目前全市农业综合行政执法机构已形成了市有支队,县(区)有大队的农业综合行政执法体系。近20年来,我市农业综合行政执法部门在维护辖区内农业生产安全、农产品质量安全和农民合法权益等方面做了大量的工作,取得良好的社会效益和经济效益。但随着农业、农村经济社会发展,市场经济不断深化,我市农业综合行政执法部门在执法实践中也发现一些困惑,主要集中在以下三个方面。

(一)信息收集难的困惑。

1.执法相对人信息收集难。农业执法实践中,很难采集到异地农业投入品及其生产、经营企业和农业生产企业、专业合作组织等主体信息,一是受审批制度改革的影响。审批制度改革后,由过去的先证后照,变成先照后证,由于工商部门与农业部门信息传递渠道不通,农业执法部门无法及时采集到监管相对人信息。二是受信息渠道不通的影响。各级农业部门内部各部门信息渠道不通,执法部门无法收集生产、经营许可资料和“三品一标”等信息。三是受追求数量上增长的影响。由于上级农业部门要求各地农业生产企业、农民专业合作组织、家庭农场的数量逐年增加,增长率作为考核下级农业部门的一项指标,导致专业合作社内部管理松散、土地权属相互交叉、部分僵尸空壳等无法界定,致使农业执法部门信息采集不准。农业执法部门容易成了瞎子、聋子。

2.产品信息收集难。由于农业部各司(局)、各省、市许可的农业投入品缺少统一的数据库,许可信息发布不及时,而且信息量比较大,无法准确查询,虽然目前可查询的农业投入品信息因往往缺少信息代码、信息量不足、发布的产品标签与产品实际标签差距较大等等,使执法人员无法比对、甄别。

3.执法信息传递难。各地农业执法部门依据属地管理的原则,对违法行为的查处仅局限于本地企业,无法对真正的原凶――异地生产厂家进行追溯,主要原因是信息渠道不通,且缺少相关配套制度,无法把违法行为线索移交给异地农业部门,真正制售假劣产品的窝点得不到有效打击,制售假劣产品的黑手没有斩断,达不到除恶务尽的效果,今年查处明年又发现,一地查处,违法行为在其它地方还在继续危害,影响了执法人员办案信心。

(二)执法边界不清晰的困惑。

1.农业部门外部职责没有厘清。按照国务院对农产品监管分工,农业部门负责农产品进入市场前、进入加工企业前、进入销售企业前(简称“三前”)监管,看起来切段很清晰,实际上交织很多,如农产品从一级批发市场流向二级批发市场(2次进入市场),在市场之间流动谁监管?再如田头交易,没有市场,谁来监管?马路“市场”算不算进入市场,初级农产品切割、清洗、除污、去皮等,是不是加工,等等,都需要进一步界定。再者收购、储存、运输怎么监管?由于缺少法律法规支撑,基层农业执法人员看着农产品在眼前流动,无处下手,干着急,急需健全法律法规,建立部门协作、区域联运的监管机制。

2.农业部门内部职责没有厘清。农业综合执法部门成立的初衷是把分散在农业部门内部各部门的行政处罚权集中起来,由农业综合执法部门统一行使,但农业部和许多地方没有把行政处罚权集中起来,即使行政处罚权综合起来的地方,行政综合执法机构承担了本该由行业管理部门承担的行业监管职责,导致农业综合执法部门把大量的精力用在监管上,往往因为技术力量不强,监管只能留于形式,同时,行政处罚权也得不到有效应用,造成“种了别人田,荒了自己的地”的尴尬局面。因此,农业部门内部首先需要厘清职责,然后搭建起执法与行业管理协作通报机制,明确谁负责行业监管,谁负责行政处罚,如何使监管与处罚有机衔接。

(三)除恶不尽的困惑。

目前,各地农业执法部门基本上是单打独斗,各扫门前雪,对各自辖区内违法行为进行查处,往往是立案查处了当地经营企业这只“小苍蝇”,对异地制售假劣产品的生产厂家这只“大老虎”无法查处;2015年,我市立案查处投入品经营企业违法行为12起,罚没款11310元,平均每起罚没款为942.5元,据了解罚没款都由异地生产厂家买单,而我市执法部门对异地生产厂家无职权立案查处,又无向制售假劣产品生产厂家所在地农业部门通报机制和制度,为制售假劣产品提供了可乘之机,形成打点打不了线、打片打不了面、打苍蝇打不了老虎的困惑。

二、原因分析

(一)从法律法规层面看。法律法规缺失是农业执法协作通报机制建设推进困难的重要原因之一,无论是《中华人民共和国行政处罚法》,还是农业部《农业行政处罚程序规定》等法律法规、规章都没有这方面规定;《农业行政执法证件管理办法》对执法类别和执法区域进行了匡定,执法人员无权异地取证,即使通报了当地农业执法部门,因没有协作的规定,不具有约束力,等等,农业执法协作通报机制建立切实需要法律法规支撑。

(二)从体制上看。农业综合行政执法体系是建立农业执法协作通报机制的基础,没有完整的全国农业行政执法体系,是无法保证农业执法协作通报机制有效运行。目前,全国农业综合行政执法体系不完整,顶层缺少强有力的农业综合执法领导机构,无法整合农业部各司(局)、各地许可信息和调度全国各地农业综合行政执法力量。多数省级没有建立农业综合行政执法组织机构,市级无协调综合行政执法支队,县级无具体综合行政执法干事的大队,制约了农业执法协作通报机制建立和运行。

(三)从大数据上看。农业行政执法大数据(执法相对人、农业投入品、执法机构大数据)建设是农业执法协作通报机制建设的重要条件,目前,各地农业执法部门完全靠自已收集整理所在辖区执法信息,因信息不畅,信息采集往往不全、不真实,容易误判,因此,没有全国农业执法相对人大数据、农业投入品大数据、农业执法主体大数据支撑,农业执法协作通报机制运行困难重重。

(四)从职能职责上看。维护农业法律法规权威,保护农业生产安全,维护农产品质量安全和农民合法权益是农业法律法规赋予农业部门的重要职责,打击违法犯罪行为,是履行农业综合执法职责的有效途径。为此,只有建立农业执法协作通报机制,才能形成一点发现、多处办案、源头打击的局面,让制售假劣产品者无处藏身。

三、农业行政执法协作通报机制建设设想

(一)加强法律法规建设,为农业执法协作通报机制提供依据。建成农业执法协作通报机制离不开法律法规支撑。其一是一步到位。由《中华人民共和国行政处罚法》等法律法规中直接赋予行政执法部门可以在各国范围内调查取证和对异地违法行为实施行政处罚权力,要求所在地行政执法部门配合,建立全国追查假劣产品法律体系,使违法者无处藏身。其二是协作到位。《中华人民共和国行政处罚法》等法律法规中添加全国行政执法协作通报法条,明确分工、职责,并对协作通报程序作出明确的规定,国务院各部委成立综合协调机构,统一协调各行业(领域)协作办案。其三是农业部门先行先试。用部门规章的形式,在全国农业系统内建立协作办案通报机制或者赋予各地农业部门在全国范围内执法办案的权力,农业部成立协调组织机构,统一指挥全国农业系统协作办案,查处违反农业法律法规行为。

(二)建立健全农业综合执法体系,为农业执法协作通报机制提供队伍首先全面推进农业综合执法体系建设。形成农业部有综合执法司(局),省有综合执法总队(局),市有综合执法支队,县有综合执法大队,保证协作通报机制有人推、有人管、有人干、有人维护。其次完善工作制度。制定完备的组织协调、工作程序、责任追究等制度,确保协作通报机制高效、有序运行。20156月,浙江等8个省农业综合行政执法总队(局)在杭州市签订了协作协议(8省协议),为农业执法协作通报机制建设提供了经验,但,这种以省执法机构签订的协作协议是松散的,约束力不强,必须由国家农业部制定出在农业系统具有普遍约束力的部门规章,或者由农业部等部委推动,由国务院制定出行政执法协作通报机制方面的政府条例,为农业行政执法协作通报机制运行提供制度保障。

(三)建立健全农业执法信息大数据,为农业执法协作通报机制畅通渠道。随着信息化发展,国务院总理李克强要求建立国家级大数据,农业执法也不例外,一是建立农业综合执法机构大数据。把全国农业综合行政执法机构、执法人员、联系方式、违法行为、案件查处、协查督办等信息全部纳入到数据库中,以便检索查询,联系沟通,为协作通报机制搭建平台。二是建立农业投入品大数据。由农业部建立全国农业投入品大数据库,将部级、省级、市级、县级所有许可的农业投入品及其生产经营的相关信息输入该数据库,实行分级管理,建立不同的接口,及时更新数据,以便农业执法部门、管理部门查询,为农业执法协作通报机制建设打基础。三是建立执法相对人大数据。按照《中华人民共和国农产品安全法》和国务院农业部门与食品药品管理部门关于食用农产品监管分工,把农业部门负责监管的全国所有的农业生产企业、农民专业合作经济组织、家庭农场、“三品一标”认证通过单位(个人)等主体信息全部集中起来,建立一个全国大数据,确保信息真实可靠,为协作通报机制建立创造条件。

(四)明确分工,为农业执法协作通报机制运行提供保障。农业部农业综合行政执法机构负责全国农业执法协作通报机制的制度建设和体制建设,应制定协作通报机制的工作措施、工作程序、经费保障、设备保障、监督通报、执法协作以及督办案件等制度。省级农业综合执法部门主要负责省际之间、省域范围内的协作通报案件的协调,指导市级、县级执法办案及农业执法体系与执法能力建设,部、省级督办案件跟踪协调等。市级农业综合执法部门负责指导、协调、督促县级农业执法机构按时完成上级督办案件,加强异地办案,保持农业执法协作通报机制运行顺畅。县级农业综合执法部门主要负责按时完成上级督办案件,上报违法线索和异地执法部门通报的违法行为查处情况。

 

(作者单位:舟山市农林与渔农村委员会)

 

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