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关于加快舟山群岛新区城乡发展一体化进程的思考

作者: 来源:舟山市农林与渔农村委员会 发布时间:2014-04-04 11:05:33 浏览次数:711
  

张慧敏

【内容摘要】 城乡发展一体化是解决三农问题的根本途径,也是舟山群岛新区开发建设的重要任务,本文详述了舟山群岛新区城乡发展一体化的基础、现状,深刻分析了存在的各种瓶颈制约,围绕如何促进渔农民集聚、破解城乡要素交流障碍、集约节约利用海岛农村建设用地、推进公共服务和基层治理机制一体化建设等方面提出了具体思路和对策。

【关键词】城乡发展一体化 二元结构 破解 对策

 

党的十八大指出城乡发展一体化是解决三农问题根本途径,十八届三中会及其《决定》对深化农村改革、加快推进城乡发展一体化作出了全面部署,加快城乡发展一体化进程既是中央的要求,也是群岛新区开发开放建设的必然需求。研究建立有利于城乡一体化发展的制度体系,消除城乡二元结构、促进城乡资源均衡配置、强化新区建设要素保障,促进群岛新区加快实现城乡发展一体化,是当前服务群岛新区建设的重要任务之一。

一、舟山群岛新区实现城乡发展一体化的条件已比较成熟

(一)基础设施完善、生态环境优美,城乡融合发展程度高。近年来,随着渔农村小康社区、村庄整治建设、森林城市、美丽海岛建设等新渔农村建设载体的持续推进,渔农村的生产生活设施不断提升,人居和生态环境持续改善。截至目前,村庄整治实现了行政村全覆盖,强塘工程、通村联网公路建设全面完成,镇镇、镇村、村际城乡公交网络和公交场站体系逐步完善;环境质量综合评分、渔农村自来水受益率、垃圾收集处理率、污水集中处理率、卫生厕所普及率、村庄整治率等指标居全省前列,2012年度生态环境质量公众满意度测评全省排名第二。普陀、定海、岱山先后被评为全省美丽乡村建设先进县(区),建成美丽海岛精品(特色)社区57个;舟山成功创建省级森林城市,累计创建国家级生态乡镇13个、省级生态乡镇35个;省级森林城镇3个、森林村庄23个、绿化示范村29

(二)人口有序集中、产业更加集聚,城乡集约发展水平高。通过产业布局和项目带动,大力推进中心镇、中心村建设和渔港经济区建设,已形成沈家门东港、六横、金塘、衢山、白泉、干览、北蝉、长涂、秀山、洋山等一批新兴的产业集聚区和人口集聚区。通过渔业“十百千万”工程和农业“两区”建设的深入实施,建成一批标准渔渔港、现代渔农业主导产业示范区、特色渔农业精品园区和现代渔农业园区(基地),有效促进一产集聚增效。根据项目落地需要,实施白泉浪西、长峙岙山、衢山鼠浪湖、朱家尖东沙、六横凉潭、石柱头等渔农村整体搬迁,既保证项目用地,又实现了人口有序集聚。2012年我市城镇化率达到65.3%,本岛20个乡镇(街道)中,户籍人口3万以上有8个,常住人口3万以上有9个,全市191个渔农村社区中,人口在2001-4000人的有107个,4000人以上的有47个。

(三)百姓安居乐业、人民生活富足,城乡协调发展程度高。2012年,全市三次产业比重为9.845.245.0,渔农村从事一二三产人员比例为25.5:38.7:35.8渔农家乐休闲旅游业迅速发展,形成了定海马岙、新建太阳谷、朱家尖乌石塘、桃花塔湾、东极庙子湖、衢山凉峙、秀山秀东、嵊泗田岙、基湖和高场湾等一批省级农家乐特色村,渔农家乐经营户(点)1833、从业人员1.6万,年接待游客量超过600万人次,营业收入超17亿元。渔农村居民人均纯收入和增幅连续多年居全省前列;渔农民收入结构更趋合理,工资性收入占比稳定在50%以上,财产性收入和转移性收入占比有所提高;城乡居民收入差距不断缩小,2012年城乡居民收入比为1.841

(四)公共服务均等、帮扶机制健全,城乡和谐发展水平高。城乡公共服务一体化行动加快推进,教育、卫生、文化、体育等公共服务城乡供给更加均等,就业、养老、医疗、低保等社会保障等方面城乡差距逐步缩小,就业培训、基础养老、帮扶救助等方面基本实现城乡同标。全市建成乡镇中心幼儿园33所,等级乡镇中心园率达97%;建成15分钟海洋休闲体育生活圈,20分钟社区医疗服务圈和30分钟社区文化服务圈;97%以上行政村拥有村文化室和文体队伍;渔农村农家书屋、村邮站和行政村连锁便利店实现全覆盖。城乡居民社保基础养老金逐年上调,被征地农民应保尽保,劳动年龄段内渔农民已纳入城镇职工基本养老保险体系;渔农村低保标准达到城镇的80%,嵊泗和普陀山镇实现城乡同标;新农合和城市居民医疗保险制度有效并轨。

二、当前制约舟山群岛新区城乡发展一体化的瓶颈分析

舟山在城乡发展一体化方面取得了明显的成效,但在加快推进城乡全面融合发展还存在不少困难问题和瓶颈制约。主要有:

(一)渔农村的半城市化现状不利于城乡发展一体化的推进。2012年,舟山市常住人口114.0万人,城镇化率65.3%,但户籍城镇化率仅为38.5%户籍城镇化率远低于统计城镇化率,“半城市化”、“人户分离”的现状使得已进城入镇、向二三产业转移的渔农村居民的公共服务享受和权益保障很难落实,他们游离于城乡之间无法真正融入城市,社会管理方面带来不少难题。同时渔农村因人口大量外流,出现许多“空心村”,既造成了渔农村资源要素的闲置浪费,又给留守人群基础和公共服务保障带来难题,这些都不利于城乡发展一体化的科学、健康、持续推进。

(二)城乡要素交流的体制障碍不利于城乡发展一体化的推进。因为渔农村产权制度还不完善,土地承包经营权、宅基地使用权、集体资产收益分配权等三项主要权益保障机制不健全,极大阻碍了土地、资本、人力资源三大要素在城乡之间自由流动。受土地承包权证未到户或四址未明确、土地产出效益低、土地征收预期收益高和土地长期流转社会保障问题尚未解决等影响,土地流转难无法形成规模效应;因宅基地用益物权不完整,宅基地和农房确权颁证未到位,流转退出机制未健全等,渔农民最大资产无法通过流转转化为资本;因城乡统一的建设用地市场尚未建立、城乡土地同权同价制度尚未完善,渔农村闲置用地和存量用地无法有效盘活;受渔农村集体资产产权不明晰、股份未固化、管理不规范等影响,大大阻碍了人力资源城乡间自由流动。

(三)城乡社会管理的二元结构不利于城乡发展一体化的推进。舟山于2005起在渔农村建立了社区并按照城市社区管理模式进行管理,但由于村级体制的不完善,村、社区管理“两张皮”现象依然存在,“村-社区-合作社”三者之间的关系也尚未完全理顺,制约了社区作用的全面发挥,不能实现与城市社区进行有效对接。城乡社会管理的二元化还十分明显,如城乡分割的户籍制度和社会福利保障制度造成城乡居民在社会公共福利上还有不小的差异;城市社区居委会、渔农村社区职能定位还有很大的区别;公共财政对渔农村的覆盖还存在许多空白点,保洁、护绿、路灯电费等渔农村基础设施长效维护机制没有建立,这些都将影响城乡发展一体化的进程。

三、加快群岛新区城乡发展一体化进程的思路对策

    我们分析认为,加快群岛新区城乡发展一体化进程要以加快推进城镇化建设为总载体和总路径,以建立城乡要素平等交换机制和促进公共资源均衡配置为突破口和切入点。

(一)以推进城镇化建设为总载体和总路径,积极破解“半城市化”发展困局。城乡发展一体化必须统筹城乡发展,统筹城乡发展的根本在于有效地减少渔农村人口、加快新型城镇化建设进程,加快城镇化的关键就是要解决渔农民进城的居住、落户、权益保障以及平等享有路、电、气、网络、商贸等基础配套和就学、就业、就医等公共服务问题,可以说新型城镇化建设是当前破解“半城市化”发展困局最可行、最有效的手段。原因有三:一是城镇化建设必将加快推进土地管理制度改革。农民进城入镇、向二三产业转移,首先要解决他们的住房问题,让他们能在城市和城镇安居。在当前城镇城市房价下,大多数渔农村居民仅凭自身的经济能力是很难在城镇城市购置自主产权的商品房,而且渔农村居民要进城入镇,需要大量建设用地建造住房来安置他们,在当前土地资源十分稀缺的情况下也是不可能实现的。另一方面,渔农村居民尤其是长期离岛进城务工的渔农民在农村都拥有闲置的农房或宅基地,他们如果不退出农房或宅基地而直接在城镇购房既是对土地资源的极大浪费,也极不经济。因此渔农民迁移集聚必定会加快推进土地管理制度改革。二是城镇化建设必然提出渔农村产权制度改革要求。农村居民在渔农村除拥有宅基地使用权外,还拥有村级集体资产所有权和土地承包经营权等集体经济利益。当前渔农村居民之所以难以进城入镇向二三产业转移,除政策法规的制度制约外,关键还在于他们不愿舍弃已拥有或可预期的集体经济利益。积极引导渔农村居民进城入镇、向二三产业转移,有效减少渔农村人口,优化城乡格局,保持城乡协调可持续发展,必须对渔农村集体产权制度进行改革,通过集体资产股份制改造固化他们的利益,确保他们能够合理合法享受集体资产收益分配权。三是城镇化建设必能促进城乡公共资源均衡配置。农民进城入镇能更好地促进城市基础设施和公共服务向渔农民集聚区延伸,不断改善渔农民集聚区、城郊村及城乡接合部等区域的居住和生产生活条件,进一步提升基础配套和公共服务集成程度。另外,渔农民的进城入镇能更有效地发挥城乡公共资源的效率,渔农民集聚会使相同公共服务覆盖的辖区变大、人口变多,政府公共服务机构数量会有所精简、效能会更加提高,在同样财力投入情况下,有利于政府公共服务设施水平提高、服务质量提高、服务成本降低。

   (二)以渔农村产权制度改革为突破口,破解城乡要素双向交流的体制障碍。要从保障渔农民三项权利,即土地承包权、宅基地使用权、集体资产收益分配权入手,加大渔农村产权制度改革推进力度,积极破解城乡要素双向交流的体制障碍。一要不断完善土地承包经营权流转机制依法依规对农村土地承包权进行物化,通过建立农村产权市场加快其流转进程,确保农民来自土地承包权的收益,从而使农村居民可以根据自己意愿来选择职业,促使农民向农业工人转化。加大“土地承包经营权档案化流转”的推广力度,通过对土地承包权“定量不定位”管理,有效解决农用地抛荒,促进规模经营。以农业“两区”建设为主载体,加快健全农业公共服务体系,积极引入工商资本,加快构建集约化家庭经营与产业化合作经营相结合的新型农业经营体制,进一步提高农业领域要素配置的规模和效率,提升涉农产业的综合竞争力。二要积极推进宅基地使用制度改革。突破现有宅基地管理制度,围绕建立宅基地有偿退出机制、置换机制和土地资源增值收益共享机制等积极推进宅基地使用制度改革,鼓励渔农民以农房或宅基地置换城镇住房,即解决渔农民进城入镇购房负担过重难题和建设用地的资源浪费、公共服务的共享性差等问题,又能在一定程度上促进产业的集中集聚。可以积极探索农村宅基地有偿使用和货币化安置办法,稳妥开展宅基地跨村、跨乡镇、跨县区流转试点;我们建议,可以配合群岛新区建设规划实施,分批引导2000人以下的小岛居民和渔农村散居自然点居民向城镇集聚。三要加快推进集体资产产权制度改革。集体经济收益分配问题是当前渔农村利益纠纷最集中、意见最多的问题,加快推进村级集体资产股份制改造是城乡一体化过程中一项事关全面的基础性改革内容。要通过产权确权登记、量化到户等,消除渔农村集体资产主体不清、权限不明、经营管理问题较多的弊病,实现渔农村社区居民与渔农村集体经济组织成员身份分离,切实保障村民对集体资产相关权益,在集体资产股改过程中,政府要在股份制公司的工商登记、税费减免以及集体物业确权登记、土地转性、融资担保等方面出台优惠政策,有序指导集体资产股份制改造加快推进,为促进城乡土地、人口、技术、资金等要素优化配置配置创造有利条件。

(三)以优化城乡公共服务为切入点,破解城乡社会管理二元化的矛盾难题要从建立完善城乡一体的基层治理模式和社保制度、户籍制度、基本公共服务供给制度等入手,加快实现城乡社会管理的一元化。一要加快建立城乡一体的基层治理模式。按照城乡发展一体化目标要求,用一种模式和治理方式来设置最基层的组织,站在顶层设计的高度和角度,对整个基层组织进行设计和规划,加快形成有利于城乡发展一体化的渔农村基层治理机制。解构传统村级治理体制,理顺社区管委会、村委会、村经济合作社关系,明确各自功能定位。经济合作社要在完成集体经济股份制改造的基础上成为独立法人,实现市场化运作,切实承担科技信息、生产资料、市场营销等生产性服务等职能;社区、村则实现“一套班子两块牌子”并轨运行,社区重点承担医疗卫生、治安警务、劳动保障、文化体育、社会救助、司法调解、人口计生等方面的公共服务,以及乡镇(街道)委托的公共管理职能;村则还原其村民自治的本来面目。加快建立城乡一体的社会保障体系。城乡社会保障一体化是城乡发展一体化的基本特征,也是推进户籍制度改革的基本要求。当前舟山社会养老保障虽已实现全覆盖,但仍存在多制度并存、差异度较大等明显的城乡二元特征,尤其是法定退休年龄以上的非失地渔农村人员,只能参加保障水平最低的城乡居民养老保险。我们建议要以完善社会保障体制机制和提高社会保障标准水平为重点,加快建立城乡并轨的多层次养老保障体系,并完善城乡原有各类养老保障制度之间的转移接续通道,实行不同制度之间相互顺畅转换,确保城乡居民在社会保障上的实现同制同标,共享改革发展成果。三要加快推进户籍管理制度改革。要剥离依附在户籍制度之上的利益关系,归位户籍本来的社会管理功能,使“渔民”“农民”成为一种职业,不再是“身份”标志,实现户口与产权关系分开、与经济身份剥离。一方面,要固化户籍管理制度改革时点之前原户口身份上的各项利益,确保其利益不受户口迁移、身份及职业变化影响,从而保障公民在城乡之间自由选择职业,促进城乡人才自由流动和优化配置;另一方面,要加快梳理并逐步剥离依附于户籍制度上的各项政策,对应的公共福利,如计生、社保、就学、就医等,要加快与户口身份剥离,剥离时,公共福利的现状差别尽量贯彻就高不就低、作加法不作减法等统筹处理思路,确保城乡居民享有统一的公共福利,而不是有差别的户口身份福利。四要加快建立城乡均等的基本公共服务供给制度。建议公共财政要向渔农村、小城镇的倾斜力度,建立健全财政“三渔”“三农”投入的稳定增长机制,逐步建立城乡一体的基础设施投入和维护机制,如环卫保洁、公共交通、农村路灯、低保救助、医疗保障等老百姓呼声最强的民生方面要尽快实现城乡公共财政的统筹统支。要加快建立渔农村公共产品投入的稳定增长机制,不断缩小城乡在农田水利、水电路网、污水治理、通讯、能源、环境卫生等基础设施和科、教、文、体、卫等公共服务方面的供给差距,全面建立城乡统一、运作协调的公共服务体系。

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